拟出台国防交通法
2021-11-06 11:36:41 4
党的xx大以来的第一部国防立法——国防交通法草案25日提请十二届全国人大常委会第二十次会议审议。草案明确，要建立市场导向的利益引导机制，鼓励公民和组织依法参与国防交通建设，给予政策和经费支持，以调动市场主体的积极性。
拟出台国防交通法
委员、后勤保障部部长赵克石在向全国人大常委会作草案说明时说，随着我国经济社会建设的迅猛发展以及军队建设和改革的不断深化，国防交通工作出现了许多新情况新问题，其中包括利益引导机制不够完善，公民和组织参与国防交通工作的权利义务调整方式难以满足新形势下国防交通工作的实际需要。为此，草案积极面向和适应市场，建立利益引导机制，使国防建设同经济建设更好地兼容、共生、双赢。
草案第五条规定：国家鼓励公民和组织依法参与国防交通建设，并按照有关规定给予政策和经费支持。
草案第二十六条规定：各级人民政府对国防交通工程设施建设项目和贯彻国防要求的交通工程设施建设项目在土地使用、城乡规划、财政、税费等方面，按照国家有关规定给予政策支持。
草案第三十一条规定：民用运载工具因贯彻国防要求增加的费用由国家承担。有关部门应当对民用运载工具贯彻国防要求的顺利实施予以支持和保障。各级人民政府对贯彻国防要求的民用运载工具在服务采购、运营范围等方面，按照有关规定给予政策支持。
草案第四十七条规定：各级人民政府对承担国防交通保障任务的企业和个人，按照有关规定给予政策支持。
延伸阅读：
国防交通，是指根据国防需要，在铁路、公路、水路、航空、管道和邮电通信等交通运输行业及与交通运输关系密切的其他领域，组织进行的建设、管理和资源使用等活动。由于国防交通工作具有军地互涉、行业交叉、纵横全国、立体结合的鲜明特点，可谓“茫茫九派流中国，沉沉一线穿南北”，因此，不论是从涉及主体的多元性还是运行机制的协调性而言，都对立法保障有着极为强烈的需求。
立法保障国防交通建设
新形势下，我国交通事业大发展、大繁荣，进一步将国防功能“嵌入”交通基础设施，在国家交通建设中积极贯彻国防要求，面临难得的机遇。同时，围绕提高我军以完成多样化军事任务为核心的打赢信息化条件下局部战争的能力，从兵员运输到装备输送，从保障作战训练到驰援抢险救灾，从大规模联合作战到海外战略投送，都需要提供畅通的交通保障。为此，由全国人大常委会制定出台一部专门的国防交通法，已是客观现实的紧迫要求:
一是健全我国国防交通法律制度的需要。在现有的国家法律层面上，国防法、国防动员法、公路法、铁路法、民用航空法等相关法律，虽然涉及到国防交通方面的内容，但不够系统完整，可操作性不强。国务院、发布的国防交通条例、民用运力国防动员条例，尽管在长期的实践中发挥了重要作用，但权威性不高、约束性不强，难以满足新形势下全面加强国防交通建设的现实需要。为此，十一届全国人大常委会立法规划、国务院“”综合交通运输体系规划、“”期间立法规划等一系列重要指导性文件，都明确提出要加快制定国防交通法。
二是推动国防交通走军民融合式发展路子的需要。国防交通具有国防和经济的双重属性，在平时服务、急时应急、战时应战中有着重要作用。长期以来，国家在交通建设中贯彻平战结合、军民结合的原则，国防交通实力不断增强，已成为军民融合式发展特色鲜明、富有成效的领域。近年来我国频发的自然灾害等突发事件，国防交通保障不但首当其冲，而且贯穿始终，活跃在国家应急保障的前沿。适应当前国家交通建设快速发展、适度超前的趋势，迫切需要制定国防交通法，规范国防交通建设的管理体制、战略布局、需求提报、规划计划、组织实施、监督落实等事项，将以往的交通设施建设融合、运载工具研制融合、保障力量融合，扩展到法规制度融合、运行机制融合、规划计划融合、信息资源融合、标准规范融合等，为进一步实现国防交通与国家交通的协调发展、平时保障与战时保障的深度结合，提供根本性、常态化的制度安排。
三是提高我国战略投送能力的需要。战略投送能力是国家战略能力特别是军事能力的重要标志，是掌握和保持军队行动自由权的重要基础。近年来，我国的海运企业已多次为海军护航编队运送补给物资，航空公司和海运企业船舶也多次承担国际救援运送物资、海外撤侨任务。加快建设一支骨干在军、主体在民、军民融合、一体保障的战略投送力量体系，是深化拓展军事斗争准备的紧迫任务，也是新形势下国防交通建设的重中之重。从发达国家的经验看，战略投送能力的生成和提高是一个复杂的系统工程，包括人力资源、交通设施、投送装备和体制机制等多种要素，关系力量建设、运用、管理、训练、保障等多个环节，涉及军队、政府、企业、社会等方方面面。为此，必须形成国家统一意志，制定专门的国防交通法，为战略投送能力建设提供强有力的法律保障。
四是规范相关国防交通工作责任权利义务的需要。在社会主义市场经济条件下，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，国防利益与经济利益的关系更加复杂，迫切需要依法建立有效的体制机制，依法调整各种利益关系。特别是随着交通行业市场化进程的不断深入，在多方投资渠道和多元结构形式的交通运输产业发展中，既要保证国防交通工作的开展和落实，又要保护相关组织和个人的合法利益，必须坚持通过法治方式推动发展，以国防交通法中明确政府、军队、企业、公民的相关责任、权利和义务，发挥法律在调整规范各有关方面利益关系中的基础性作用，有效调动各方履行国防交通义务的积极性。
国防交通法的立法原则
一是准确定位、注重衔接。国防交通法作为我国国防交通领域的基本法律，应立足于平战结合、军民融合，增强国家交通的国防功能，以宪法为基本依据，做好与铁路法、公路法、民用航空法、港口法、国防法、国防动员法、国防教育法等法律的衔接，明确政府、军队、企业、公民在国防交通建设和管理中的相应责任、权利和义务，从而将国防交通工作全过程纳入法制化、规范化轨道;同时，为未来制定相关配套法规制度提供依据、预留接口。
二是系统规范、突出重点。国防交通法应着眼增强国家综合交通运输体系对于国防活动的适应性，对国防交通工作的领导体制、方针原则、职责分工、经费保障等进行系统规范。在此基础上，突出国防交通工作的重点环节，对国防交通工程设施建设管理、民用运载工具建造、国防运输、国防交通专业保障队伍建设、国防交通物资储备、交通保障、国防交通教育训练与科研等方面，作出明确规范。
三是立足现实、着眼发展。在将国防交通条例、民用运力国防动员条例、军事运输工作条例、驻交通沿线军事代表条例等现行法规上升为法律的基础上，积极着眼未来国家利益拓展、信息化战争要求和综合交通发展趋势，吸取国防交通理论和实践发展的最新成果，对国防运输、战略投送力量建设、军地会商制度等内容予以充实。
国防交通法规范的内容
一是明确国防交通工作的基本组织体制和工作机制。国防交通活动既从属于国防建设事业，又从属于军事力量建设与运用，必须在党中央、国务院、领导下，由政府和军队共同组织实施。国务院、领导全国国防交通工作，按照军队提需求、交通战备部门搞协调、政府抓落实的原则，依法构建国防交通的基本领导体制，界定军队、政府和企事业单位在国防交通活动中的地位和职责，以及公民在国防交通中的权利义务。
二是系统规范国防交通的主要活动。国防交通法应从我国国防交通事业的实际出发，围绕提高国防交通实力特别是战略投送体系保障能力，对国防交通活动的主要内容、运行机制、基本要求进行系统规范，应该包括国防交通工程设施、民用运载工具、国防交通物资储备、国防运输、国防交通保障、国防交通教育与科研等内容。
三是重点规范国防交通活动的主要保障条件。经费保障方面，按照国家的事权划分原则，由中央和地方人民政府分别负责国防交通经费保障，规定交通企业事业单位在本级财务预算中列支国防交通日常工作的事业经费。发展规划和技术标准方面，国防交通建设纳入国民经济和社会发展规划以及行业、部门规划，交通建设贯彻国防要求实行目录管理制度，军事需求纳入交通设施设备的技术标准和规范。扶持政策方面，明确国家加强边防、海防地区交通基础设施建设，扶持边防、海防地区运输服务业发展。
四是体现战略投送能力建设的总体要求。战略投送能力建设是各方面高度关注的重大问题，也是未来国防交通法立法的一个重要着眼点。我们研究认为，加强战略投送能力建设是一项系统工程，需要各方面的条件支撑。如果设专章规范战略投送能力建设在立法技术上难以实现，可考虑明确国家在大型交通企业组建战略投送机队、战略投送船队和重装备输送车队，以满足战时及平时特殊情况下战略投送的需要，同时将战略投送能力建设的相关要求融入国防交通工程建设和管理、物资储备、国防运输、防护与应急保障等章节中，使这些内容能够兼顾战略投送的需要。
国防交通立法关键问题
一是处理好国防交通法与国防动员法以及国家交通行业相关法律的关系。处理好国防交通法与国防动员法以及国家交通行业相关法律的关系，是国防交通法能否“立得住”的一个关键问题。我们研究认为，国防动员法立足于整个国防动员领域，规范的是国防动员体制机制等方面的重大共性问题，公路法、铁路法、民用航空法、港口法主要是从行业的角度，对各类交通设施的建设和管理作出规范，在国防要求方面只作了原则规定。因此，必须将国防交通法定位于国防建设领域专门规范国防交通工作的专业法，把着眼点放在国家综合交通运输体系建设为满足国防适应性，规范政府和军队有关部门应当担负什么职责，国防交通建设和管理应当遵循什么制度，企业、公民和组织享有什么权利义务，避免与国防动员法的有关内容重复，也能够与交通行业法律实现衔接、互补。
二是处理好国家交通与国防交通的关系。国家交通主要以满足国民经济和社会发展为目的，其建设主要遵循经济和社会发展规律，建设中需要考虑经济效益和社会效益，但要统筹国防需要。国防交通主要以国家安全环境、未来战争可能的规模与样式、战略地理环境等为依据，主要追求国防和军事效益，并按此确定交通建设重点与时间，交通网路布局与构成、交通网密度要求，运载工具的战术技术性能，以及相应的组织机构、法律制度等方面的特定要求。因此，在国防交通法立法中，必须立足国家交通整体，既强调国家交通贯彻国防要求，又突出国防交通自身的特点和规律，进而实现国防交通与国家交通统筹兼顾、同步建设、协调发展，增强国家综合交通体系的国防功能。
三是处理好国防交通与军事运输的关系。长期以来，在国防交通工作中，习惯使用“军事运输”一词。有的观点认为，国防交通不包含军事交通运输，理由是军事交通运输是军事之事、军队之事;也有观点认为，国防交通是由军事交通发展演变而来，是对军事交通的发展和完善，故应当包括军事交通运输。将“军队使用社会交通资源运送人员、装备、物资的活动”，概括为“军事运输”。我们研究认为，原有的“军事运输”这一提法，是对计划经济条件下国家保障军队运输作出的笼统界定。在社会主义市场经济和依法行政的新形势下，政府、企业、社会组织和公民在“国防”名义下，依法负有承担国防义务包括国防运输的法定义务，是顺理成章的，但在“军事运输”这一军队专有活动的名义下，给政府、企业、社会组织和公民附加义务，在法理上难以自圆其说。正因为如此，其他国防法律在规定公民负有与军事有关的义务时，均使用“国防”一词，这已成为国家立法的惯例。如果在未来制定国防交通法中仍使用“军事运输”的概念，会给立法工作造成困难，也可能对今后军队最大限度地调动各方面的积极性，最大可能地使用社会交通资源完成国防交通工作，带来一定的限制和阻力。同时，从国防交通法的法律名称和其规范的主要事项如国防交通工程设施建设、国防交通物资储备、国防交通防护与应急保障、国防交通教育与训练等来看，都限定于“国防”而非“军事”，因此，建议在国防交通法专章规范 “国防运输”而非“军事运输”，并将“国防运输”界定为“军队使用国家和社会运输资源运送人员、装备、物资的活动”，对军队利用自身运输力量组织的军事运输，由于其属于军队内部工作，只须法律的附则部分作出原则规范即可。