三江源生态保护建设工程实施困境与推进策略论文

2019-11-07 05:41:10 62

三江源地区位于中国西部腹地和青藏高原。它是黄河，长江和澜沧江的发源地。它也是中国重要的淡水供应区和生态安全屏障。受人类活动和气候变化的影响，自1970年代以来，三江源地区的草地荒漠化，冰川萎缩和水源保护功能退化越来越严重，生态安全问题也日益突出。为了加强三江源地区的生态环境保护和恢复，中国政府在三江源两阶段生态保护建设项目中投入了大量资金。作为西部大开发的骨干项目和国家战略，三江源生态保护建设能否顺利推进，不仅对源区人民有重要意义，对三江流域的维护也具有重要意义。甚至国家生态安全本文将从公共经济学和区域可持续发展的角度出发，对三江源地区生态保护建设的战略意义，工程实施效果和生态保护建设存在的问题进行深入，系统的分析，以期建立长期有效的生态保护体系。对三江源生态保护建设的长期影响。该机制提供了参考和参考。

I和三江源生态保护建设的意义

目前，对三江源生态保护建设的认识往往仅限于其生态环境功能，但实际上三江源生态保护建设是一项具有多重意义的国家战略。

首先，三江源生态保护建设是维护国家生态安全的重要措施。三江源地区是中国重要的淡水补给区。水资源超过2000亿立方米。长江总水量为25％，黄河总水量为49％，澜沧江总水量为15％。中国水塔的名称。长江流域和黄河流域是中华民族的起源，也是中国经济和社会最发达的地区。三江流域（长江，黄河和Min江）的总人口和国内生产总值占全国的90％以上。因此，三江源地区承载着极其重要的生命负荷和经济社会发展负荷。保护三江源生态环境对三江流域乃至整个中国的生态安全和可持续发展具有重要意义。

其次，三江源生态保护建设将为我国主要功能区规划的实施，特别是开发区和开发区的可持续发展提供经验。根据中国主要功能区规划，国家土地空间分为四类：重点开发，优化开发，限制开发和禁止开发。其中，限制开发区和禁止开发区一般是与国家或地区生态安全有关的生态屏障区和自然保护区。如何平衡这些禁区和开发区的保护与发展是中国面临的重要问题。从公共经济学的角度来看，三江源等生态屏障区为流域乃至全国提供了非竞争性，非排他性的生态财富和生态服务。它们具有典型的公共产品特征，应由公共财政（包括中央财政和下游）提供资金。区域金融）购买其生态财富和生态服务共同维护流域和国家的生态安全。因此，三江源地区的生态保护建设不仅对当地人民的生存和发展具有重要意义，而且对探索其他类似地区，特别是广阔的禁区和禁区，也对可持续发展具有重要意义。在中国西部。

第三，三江源生态保护建设将为探索不同利益相关者之间的生态补偿提供参考和参考。如何在广泛，跨地区以及不同主题之间进行生态补偿是一个世界范围内的问题，成功案例很少。在生态保护建设过程中，三江源还面临着确定其生态服务受益人，效益范围，效益规模以及如何通过生态补偿体现其生态价值的问题。它的探索和实践将在中国和世界其他地区建立。生态保护的长期投入机制提供了有益的参考。

最后，三江源生态保护建设是中国参与全球环境保护，增强国际影响力的重要手段。三江源及其青藏高原是世界主要河流和河流发展的集中地区，也是亚洲国家河流的来源。三江源区独特的地形拦截了西南气流携带的大量水蒸气，形成了充足的降水，并在这条大河的源头补充和初始循环中发挥了作用。同时，三江源也是世界上最重要的高原生物基因库。有9种植被类型，50个科，70个科，390属，1,700多种植物，其中包括34种重点保护植物。有396种动物，其中69种是国家重点保护动物；这对于维护亚洲的生态安全和世界生物多样性具有重要意义。如今，随着生态外交已成为国际外交的重要组成部分，中国可以通过三江源的生态环境保护和利用三江源，加强与with江下游和东南亚五个国家的生态合作和经济文化交流。水作为进一步巩固地缘政治的纽带。同时树立负责任大国的形象，增强其在国际生态环境中的地位和发言权。

二，三江源生态保护建设项目实施效果评价

为确保三江源生态保护建设项目达到预期目标并发挥重要作用，动态评估执行状态，发现问题并及时提供反馈，以为项目的顺利进行提供参考。到目前为止，中国已经启动了三江源生态保护建设项目的两个阶段。其中，一期工程始于2005年，2013年完成。二期工程始于2014年，保护区和计划投资扩大到一期工程的两倍以上（见有关详细信息，请参见表1），这是项目第一阶段的延续和深化。由于该项目的第二阶段才刚刚开始，因此本文将主要分析和评估第一阶段项目的实施效果。

三江源生态保护建设一期总投资75亿元，覆盖青海省玉树，果洛，黄南，海南四个藏族自治州，总面积15。230,000平方公里，主要内容包括生态保护，农牧民生产和生活基础设施，支持该项目和放牧，鼠害虫防治，草地保护，退耕还林，水土流失防治等三个子项目的三个项目。在2005年至2013年项目一期实施期间，三江源地区已累计完成造林501万亩，退耕还草5671万亩，退耕还林近10万亩，1.6保护湿地10000亩，全面治理黑土滩523万亩。 1，防治地下和地下啮齿动物11.7万亩，防治荒漠化66万亩三江源生态保护建设工程实施困境与推进策略论文 1 ，开展了生态移民，基础设施建设，新农村建设和小城镇建设，取得了较为明显的生态保护效果。。主要表现在以下几个方面：

1.增强节水能力，增强流域的供水能力。根据监测，一期工程的实施使三江源地区的水资源总量增加了约85亿立方米，湖泊面积增加了760平方公里，湿地面积增加了104平方公里，草原生态系统水资源保护增加。 29亿立方米，从2004年的169亿立方米增加到2012年的198亿立方米，长江，黄河和澜沧江的年出水量比项目实施前的2004年增长了20％以上

。

同时，水质得到有效改善，长江，黄河和Min江干流的水质已连续8年达到II级以上。以上数据表明，三江源生态保护建设工程使该地区的节水能力，水量和水质改善在保护该地区的生态环境和确保长江，黄河水资源安全方面发挥着重要作用。和澜沧江流域。

2.草原退化已初步得到遏制，水土保持能力得到提高。自2005年三江源生态保护建设项目实施以来，项目区植被明显恢复，中覆盖草原面积呈现稳定态势。高覆盖草原面积以每年2378平方公里的速度增加。黑土滩处理区的植被覆盖率从处理前的20％增加到80％以上。处理前，大规模荒漠化地区的植被覆盖率从不到15％增加到38％。初步遏制了项目区草地退化的趋势，水土保持能力为：改善，特别是人工增雨工程，对缓解荒漠化特别有效。

3.区域生态系统得到改善，生物多样性已逐步恢复。 2005年至2012年，三江源地区森林面积增加了150平方公里，项目区草地植被覆盖率提高了11.6个百分点。植物种群得到有效保护，野生动物种群数量显着增加

。目前仅马多县的藏羚羊数量已达到4万多只，比10年前增加了15,000只；蟑螂数量达到3万多只，增加了0.2万只；石羊数量达到0.7万，增加了近0.5万。区域生态系统得到改善，生物多样性正在逐步恢复。

4.城乡基础设施得到改善，农牧民的生产生活条件得到改善。加强基础设施建设，改善农牧民的生产生活条件，是三江源生态保护建设工程的重要内容。自项目实施以来，三江源地区共完成生态移民5.6万人，建立了86个生态移民社区，改善了23个小城镇的基础设施条件，增加了5万亩灌溉草料基地。 1000万元的生态移民创业扶持资金解决了13万人的饮水安全问题。农牧民的纯收入每年增长约10％。这很难吃水，难以行走，难以使用，难以上学，医疗困难和其他生计问题。很显着的提高。

5.提高了对生态环境的认识，增强了生态文明的概念。三江源生态保护工程实施以来，通过广泛的宣传，教育，培训和各种生态工程建设实践，地方干部群众大大增强了对加强三江源地区生态环境保护的认识，参与了生态环境保护。施工。性和热情显着提高，传统过度放牧的“掠夺性”生产方式也发生了显着变化。

三。问题与成因

尽管三江源地区的生态保护和建设项目取得了初步成果，但项目区的生态环境也有了明显的改善，但仍然存在许多问题：

1.尚未从根本上遏制生态环境恶化的趋势。项目一期实施后，尽管项目区生态环境得到改善，但监测发现，整个三江源地区的草地仍在退化和荒漠化，每年近8万亩。土壤侵蚀和荒漠化趋势仍然严峻。原因是生态恢复的艰巨性和有限的资金投入是矛盾的。三江源地区的生态环境十分脆弱，历史欠债太多。生态修复，保护和建设的成本高昂，任务繁重而艰巨，需要长期，持续，稳定的资金投入。目前，尽管该国投入了大量资金，但总体上仍存在较大缺口，环境治理的速度无法跟上生态退化的速度

。第二，生态建设的长期性和工程项目的短期矛盾。保护，恢复和建设生态环境是一个长期而复杂的过程。但是，三江源地区的生态环境保护主要是基于分阶段，基于工程的工程建设，缺乏可持续的长效机制。

根据《国务院关于完善退耕还林政策的通知》（1998年），国家自1998年起实施退耕还林还草政策。 [第25号]，草皮补贴期只有2年，三江源地区的草皮生长期很长，恢复了原来的草皮。原始植被大约需要15年或更长时间。第三，生态保护的整体性与具体建设的局部矛盾。保护和建设区域生态系统需要完整性和协同作用。但是，2005年开始的三江源生态保护与建设一期工程仅占三江源地区的40％，而60％的地区未能开展协同建设。尽管该项目的二期工程覆盖了整个三江源地区，但是生态保护建设资金的多头管理，分散使用和多政府化是共同的，生态保护建设尚未形成协同效应，使得整体保护区域生态系统整体建设困难。。第四是特殊地理环境和全球气候变化的影响。例如，自实施生态保护建设项目以来，项目区的植被覆盖率得到了明显改善，但由于高寒地区特殊的自然环境，植被根系层对水土保持意义更大。恢复缓慢

；气候变暖增加了三江源地区的冰川融水，并增加了区域水量。但是，随着冰川融化速度的加快和雪线的不断缩小，从长远来看，冰川向河道的补给可能会经历反U形变化，先增加后减少，使三江成为未来的可持续水。源区的供应能力令人担忧。

2.生态移民“不能留下，很难致富”的问题亟待解决。自三江源生态保护工程实施以来，已有5万多名牧民实施了遣返和安置，但其中不少人面临着“不能留下，很难致富”的困境。主要原因如下：第一，生活补贴低。禁止放牧，放牧等措施的实施，使许多外来牧民丧失了放牧，繁育等基本生活资源，牛羊肉，牛奶，酥油等日用品已从自给自足转变为外来采购。生活费用急剧增加。三江源生态保护建设一期仅补贴5元。每亩饲料粮5公斤，折合每户现金约2.5元，每年对牧民的总安置补助8000元，共10亩。年份。补贴标准显然很低，不足以弥补开发成本和生活成本的损失。其次，工作能力薄弱。三江源地区的大多数生态移民以牧业为生，文化素质低下，劳动技能差。许多藏人的中文说得不好，很难找到正式稳定的工作和可持续的经济收入来源[6 -7]。继续发展这个行业是困难的。三江源地区海拔高，气候恶劣，地理位置偏僻，交通不便。生产建设和工业发展的成本很高，并且受到生态保护的限制。本地市场的消费能力不足，并且与主要市场相距甚远。发展产业和替代产业是困难的。移民的就业渠道非常狭窄。许多牧民，特别是老一代的牧民，在搬迁后找不到工作。他们不得不依靠国家的放牧和放牧补贴来维持生计，一些生态移民的生活水平显着下降。一旦放牧归还政策结束，这些移民的长期生计将面临更大的困难。如果不能很好地解决这个问题，这些移民可能会有将来返回的危险。

3.生态补偿机制有待进一步完善。三江源地区生态保护所需资源巨大，有必要建立健全多元化的生态补偿机制，从根本上形成三江源生态建设的长效投资机制，保护三江源生态环境。三江源建设中，真正维护其生态安全。

从目前的角度来看，三江源地区的生态补偿机制仍然存在很多问题。

首先，赔偿对象是单一的。作为中国最重要的生态安全屏障和水源保护区，三江源地区的生态效益广泛，涉及很多主题。但是，目前的生态补偿资金主要来自国家和反映其巨大生态价值的盆地和地区。上游与下游之间的生态补偿机制尚未建立。其次，补偿标准比较低。 2005-2013年，国家共投资三江源生态保护和建设项目资金超过75亿元。但是实际上，为了保证长江和黄河的水质和流量，三江源地区每年仅损失数十亿元，三江源地区的生态补偿和放弃发展的代价有很大的不同

。缺乏持续稳定的利益补偿机制。退牧还草，退耕还林的政策，都是通过对生态移民的经济补偿，进一步促进生态环境保护。但是，大多数这些政策是以项目和项目的形式组织和实施的，具有明确的时间限制和缺乏连续性。存在很大的变量和风险。

4.专业管理系统的建设相对滞后。面对大规模的生态建设，三江源地区生态保护的专业化能力和管理体系建设明显滞后。首先，组织不匹配。自三江源生态保护建设工程实施以来，地方政府的主要职能已从经济建设转变为生态环境保护，但政府的机构设置和职能并未发生相应变化。三江源办事处等行政部门大多属于负责项目实施的临时组织，生态环境保护缺乏有效的组织保障。第二，专业人才短缺。生态环境保护是一项系统工程，需要大量专业人才，如生态监测，草地管理，水土保持，荒漠化防治，动植物保护等。与此同时，社区建设等区域性建设管理和产业发展也需要拥有现代化的理念和专业的人才队伍。三江源地区地处偏远，气候恶劣，条件艰苦。吸引和留住人才很困难，各种专业人才严重不足。第三，管理措施不到位。特别是牧场管理中存在放牧和禁牧的真空。没有相应的管理组织和管理人员，也没有必要的管理措施。牧区的草地管理和保护问题日益突出。

IV。推进三江源生态保护建设的建议

三江源生态保护建设项目第二阶段的规划目标是：有效保护森林和草木植被，生态恶化的趋势一直存在。有效地遏制了生物多样性的大幅度恢复，农牧民的生产生活条件不断提高。生态系统进入良性循环

。

针对上述目标，针对三江源地区当前的生态环境保护问题提出以下对策：

1.创新的生态保护模式促进自然恢复与人工恢复相结合。从三江源地区过去的生态保护实践来看，退耕还林，退牧还草，禁止管理和保护，围栏围栏等措施在减轻草地负荷，增加地面植被和遏制土壤荒漠化方面发挥了重要作用。短期的。但是，从长远来看，它强调“撤退，封锁，禁止和包围”。仅使用人工修复方法就缺乏科学性，阻碍了动物的迁徙，并破坏了食物链。它不遵守自然法则，不理会牛和羊。群体，野生动物，适度的觅食和排便在增强和滋养草地牧场方面具有非常重要的作用。结果往往适得其反。因此，在三江源生态保护与建设过程中，必须尊重自然规律，坚持人工手段与自然恢复相结合，逐步减少人为干扰，促进并最终实现三江源的自我修复与动态平衡。自然生态系统。

2.建立各种生态移民方式，使移民“稳定并能够致富”。在三江源地区，数千年来的游牧活动已使当地牧民成为草原生态系统的重要组成部分。活动。。尽管三江源地区的生态恶化是由于人类过度掠夺自然资源造成的，但如果将其破坏，则将通过大规模的生态移民和简单的放牧禁令从一种极端走向另一种极端。实际上，野生动物的摄入量远大于牲畜的摄入量。例如，野生蝎子的摄入量约为6只羊。如果没有人类的限制，野生动物将无序生长，这将对草原生态造成新一轮的破坏。。因此，在生态移民实践中，应根据不同地区的不同情况采用灵活多样的移民模型。在空间上，根据保护区，核心区，缓冲区，实验区和周边地区的自然条件的不同，科学制定移民安置计划，指导牧民有序迁徙，优化人口空间分布，合理确定种群数量。家畜，并促进草和家畜。人与自然的平衡；在结构上，对于难以实现职业过渡的老一代牧民，他们可以通过合理的放牧方式主动采取配给，减少放牧补贴和雇用生态保护监督员等措施。参与草原生态保护。对于知识结构相对较新，职业转变相对较容易的新一代牧民，他们可以引导他们走出去，加强职业培训和有针对性的劳务输出，并向附近城市乃至其他省份转移集聚，实现非农业化以及不同地方的城市化；一方面，可以加强对农民工的基础教育，职业教育，生产技能培训和就业指导，提高自身的人力资本，就业和创业能力；另一方面，综合利用财政补贴，减税和创业支持基金，行业指导基金，低利率和贴现贷款等促进生态旅游，乡村旅游，文化产业的优惠手段，民族工艺品，农副产品加工，藏药和香熏等产业的发展，积极扩大生态移民的就业和创业渠道，使牧民可以“迁徙，稳定，致富”。

3.建立和完善财政转移支付制度形成了生态补偿的长效机制。首先，要正确认识和充分体现三江源地区的生态和环境价值，进一步增加中央财政转移支付，增加生态补偿在一般转移支付中的比重[10 -11] 。应将环境造成的财政减少视为财政转移支付的重要因素，应尽可能减少或取消地方金融设施，以最大程度地利用生态补偿资金。其次，要借鉴世界同类地区的先进经验，探索建立流域上中下游之间的生态补偿机制，并根据用水量分配不同的生态补偿资金标准。，中下游的用水规模和生态效益的范围。直接或通过第三方转移支付到三江源地区，以加强生态保护，保护和建设。第三，探索建立人才支持，技术转移，设备转移，资产转移，教育培训转移等多种转移支付方式，促进三江源地区的生态建设和经济发展。最后，根据三江源不同地区的生态贡献和生态保护建设需要，根据总体水平确定不同的资金分配和补偿标准，形成具有特色和可操作性的多层次生态补偿体系。

4.加强专业人才和管理队伍建设，发挥市场机制作用。根据三江源的环境保护和建设需要，加快政府职能转变，建立与主要职能相适应的新型管理组织和管理模式，并在实施的基础上建立独特的绩效考核指标和考核体系生态环境保护和建设功能。引进和大力培养区域发展所需的各类专业人才，形成适应三江源生态修复，生态保护，生态建设和绿色发展任务的新型高效管理体系和人才队伍。同时，我们将改变政府过去的生态建设模式，尝试采取市场化的手段，将市场机制引入三江源地区的生态保护和建设。更多的经济实体负责生态项目的实施，同时改善配套设施。政策使生态项目的利益与经济法人的利益直接相关，而政府主要负责指导，监督和管理。

参考文献：

三江源生态保护建设工程实施困境与推进策略论文 2 吴晓松。青海三江源京津防沙等重大生态工程成效显着[EB / OL]。（2014年1月25日）。